它使国家权力能被抽象化为一种自主的并能普遍使用的公共品，通过私人权利机制塑造出社会空间的内部分化，并将其在法律层面上予以规范化的确定。

我国《行政诉讼法》63条规定：人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，并参照规章。这些建立起基本秩序的规则不一定基于法律的明确指示，但仍需要得到包括法院在内的社会的尊重。

相对制度权威来源于制度的赋予，而这里所谓的制度既可能是法律规范体系本身，也可能是法律规范体系赋予权威性的另一个主体传递的权威。国务院以国办发文件发布此通知事实上履行了及时行政的责任，填补了法律操作过程中的空白，理应具有相对制度权威。在我国的法律法规当中，存在诸多概括性条款，这些条款不足以成为权威性的来源。[55]参见国办发〔2005〕46号《关于优先发展城市公共交通的意见》、建城〔2006〕288号《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》。国务院一直到4年以后的2006年才以行政法规形式完成了《取水许可和水资源费征收管理条例》，而在此之前适用的一直是作为国办发文件的《关于征收水资源费有关问题的通知》(国办发[1995]第27号)。

如果涉及到专业判断和评价决定，法院可以依据技术规范标准进行审查。不过这并不代表权威不能独立于权力而存在，在本文作者看来，权力无法脱离权威，但权威可以不依靠权力。所谓临时性最终规则即行政机关为了及时履行行政管理的需要，直接发布最终规则，而在事后再行吸收公众评论。

在此例子中，导师的要求是第一阶的理由，而该研究生自己对研讨会的看法则是第二阶的，第一阶理由优先于第二阶适用，也即具有排他性。这里权威性的生成并非是因为规范性文件在某个问题上具体的判断与规定，而是因为其在这些特殊情况下作出判断与规定这一行为本身履行了制度赋予行政权的独特功能。(一)规则的形成过程的复杂性 规则形成过程主要是指规则的制定过程，制定过程不仅限于法定的制定程序。See Karl N. Llewellyn, A Realistic Jurisprudence-The Next Step, 30 Colum. L. Rev.(1930)， pp.464～465。

参见贾圣真：论国务院行政规定的法效力，《当代法学》2016年第3期，第64页。病人听从医生的权威性指令，则有利于其疾病的康复。

(一)立法授权 规范性文件获得相对制度权威最为典型的方式即得到立法机关的授权。美国自大萧条时代开始，一直有观点主张法院应当重视行政机关的专业知识，而从对专业问题的审查中抽身而出。比如，在陈舜文、陈丽云诉南华大学颁发毕业证、学位证案中，当事人诉称被告南华大学根据教育部和湖南省教育厅的文件在其学位证书上印有专科起点字样，侵犯其平等权。不过我们需要承认的是，不同于制度权威，理论权威与拥有权威的主体本身密切相关。

See James E. Anderson, Public Policy-making: An Introduction, 2nd ed, Holt, Rinehart and Winston, 1979， pp.2～3.可见，公共政策事项绝非仅仅表现在所谓的红头文件之中，其表现形式亦包括行政法规、行政命令、政府规划等，所以绝大多数公共政策事项并不能进入司法审查程序。现代行政机关并不基于任何传统对于法院享有权威，其与法院之间也不构成主人和奴隶的关系，同时，法院也并不寻求行政机关裁决自己与其他机构的争议。这三类规则之间最大的差别在于制定程序的要求，行政法规和规章的制定分别要遵循《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》的规定，经过多次审议，并由主要行政领导签署公布。同时，对于新生事物，事前研究也缺乏可供探讨的经验资料，而使其中充斥着猜测的成分。

但是，它们在作用方式上是一致的，即限制了司法对于行政的审查深度。以我国的行政实践为例，有许多的非正式规则采用了较为正式、复杂的制定过程。

现实中法院对于规范性文件效力的判断也确实兼具有狭义合法性和广义合法性审查两种标准。另外，前文提及的《国务院办公厅关于征收水资源费有关问题的通知》(国办发[1995]第27号)虽然是国办发文件，但该规则在制定过程中存在经国务院同意这一事项。

司机可以替代交警临时地指挥交通，但并非一般主体都能替代环保部门制定环境标准。[16] 准确地说，行政的权威性在一定程度上限制而非替代了司法在审查过程中的自治。他直接以权威类型中最具代表性的例子来指称该类别，将权威分为父亲的权威、主人的权威、领袖的权威和法官的权威。这些途径均可以使行政机关得到应有的监督，而法院自身则不适宜作为这些重大问题的判断者，它也没有必要干预政府在战略性问题上的判断。在法理上，我们可以认为，权威性的存在导致了规范性文件对于司法的约束力。比如我国《水法》48条第2款规定：实施取水许可制度和征收管理水资源费的具体办法，由国务院规定。

[13] 权威得以替代自治状态意味着通过权威发出的要求是一种命令，而非建议。因此，虽然《行政诉讼法》规定法院对于规范性文件仅仅审查合法性，而不包括合理性。

根据民主法治理论的要求，司法机关应当做的只是根据立法机关的意志制约行政机关，而不是根据自己的理解限制行政机关。所以，准确地说，下级政府在通过自身的行为实现上级政府的统一部署时，并非接受了授权，而是直接体现了上级政府的权威。

法院在判断行政机关是否具有理论权威时，如前已述，并不需要审查其所作决定的具体内容，而是通过外部客观化的特征来进行判断。事实上，权威是否可以授予本身就是值得怀疑的。

属于技术标准的规范性文件在形式上带有理论权威性，而另一些规则在形式上并无此特征，对于它们理论权威性的判断应当结合规则规制的具体领域，或者说具体领域内的具体问题。[25]不过美国法院在实际操作中掌握的标准大大低于他们的德国同行，除了谢克特家禽公司诉合众国案[26]以及合众国诉巴特勒案[27]等几个个例以外，美国法院几乎没有判决过立法授权违宪，宽泛的立法语言往往也被认为可以属于合法的授权。[5]而广义合法性运用价值权衡、原则，其代表了不同的审查程度，是一种对规范性文件内容更加深层次的评价。一般来说，制定的过程越复杂，涉及的主体越多，则考虑得也就越充分，规则在内容上也相应更加完善。

当然国务院可以通过制定行政法规等正式的方式在另外的方面增加其规则的权威性，从而获得法院的尊重。因此，法院应当审查规范性文件是否有违基本的公平、正义的理念，并且应当审查规范性文件的表述是否符合一般人的理性的基本的公平、正义的理念认知。

汪光焘：全面落实优先发展公共交通战略，促进城市科学发展和社会和谐——在全国优先发展城市公共交通工作会议上的讲话，《城市车辆》2007年第1期，第23～24页。[28]可以说，美国法上对于立法授权的限制基本只具有表面意义。

法院不仅极少对技术标准的内容提出质疑，同时，在审判过程中还常常利用技术标准来辅助对于行为合法性的认定。我们可以说行政对司法拥有权威，但不能说行政对司法拥有权力。

[30]但若检视立法条文，可以被认为恰当的授权条款寥寥无几，大多数法律所作的规定是职权性的，而不是对行政机关清晰的授权。当然，类似这样的判断并不是绝对的，法院无疑还需要综合考虑其他因素以判断行政机关制定该规则的目的。不仅我国，其他国家的法律中同样也存在职权性规定，比如美国《高速公路交通安全法》(National Highway Traffic Safety Act)要求美国交通部采用汽车安全标准以减少交通事故以及由此导致的受伤或死亡。[20] 但若回到行政与司法的关系当中讨论行政相对司法的权威，本文作者认为其中得以适用的只能是上述各种类型中的卡里斯玛型权威(领袖型权威)和法理型权威。

各个部门的本级政府需要在本地全局的层面上进行通盘规划，而本级政府的上级政府则需要在一个更大的范围内协调行动。从域外的理论与实践看，立法授权无疑是法院尊重行政机关的重要考虑因素。

受案范围已经为现行法律所确定，但在审查深度方面，权威性概念仍有作用空间，一般而言，权威性程度大，则司法审查程度小。[41] 显然本条只是一个概括性的规定，并没有对行政机关作出具体授权。

[11]参见陆宇峰：美国法律现实主义：内容、兴衰及其影响，《清华法学》2010年第6期，第91～93页。第二，规范性文件所涉内容处于一般生活常识范围之外。